作者:中国人民大学法学院教授，NPC常委香港基本法委员会委员
意见提示
香港《国家安全法》的通过和实施，有利于维护香港宪法和基本法所确定的宪政秩序，有利于维护香港的长期繁荣稳定。在这个新的历史起点上，我们要珍惜一国两制取得的成就，客观面对一国两制面临的挑战和问题，使一国两制这一承载着中国人民智慧和历史使命的制度创新继续保持旺盛的生命力。
颁布《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》(以下简称《香港国家安全法》)，是实践一国两制的重要举措，是完善一国两制制度的重要法律保障，将成为香港由乱到治的重要转折点。
香港国家安全法的核心精髓
香港国家安全法的核心是维护一国两制，即维护国家统一和领土完整，维护香港的繁荣稳定。香港《国家安全法》第一条明确规定，该法的目的是坚定不移地全面、准确地实施& lsquo一国两制。港人高度自治管治香港，维护国家安全，防止、制止和惩治分裂国家、颠覆国家政权、组织恐怖活动、与外国或海外势力勾结危害国家安全等与香港特别行政区有关的犯罪行为，以维护香港特别行政区的繁荣稳定和居民的合法权益。
香港《国家安全法》维护由《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)和《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《香港基本法》)共同确定的香港特别行政区宪法秩序，在法律上明确国家安全属性与一国两制的关系，将坚持一国两制与尊重两制有机结合，为一国两制构筑严密的法律防线。一个国家是根，根深可以茂盛；一个国家是基础，坚实了才能繁荣。在一国两制的体制下，一国两制不是并列的，一国永远是不可动摇的前提。维护国家安全是国家生存和发展的基础，也是现代主权国家实现宪法规定的国家发展目标的义务。因此，香港的国家安全法将确保一国为前提，以法律形式保障一国两制的发展，进一步巩固一国两制的法律基础，完善维护香港国家安全的法律体系和实施机制。
香港国家安全法的性质和地位
香港《国家安全法》是全国人民代表大会常务委员会根据宪法、香港基本法和全国人民代表大会关于建立和完善香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执法机制的决定制定的全国性专门法律，在全国范围内有效。《香港国家安全法》作为全国性法律，体现了香港基本法的精神，是香港国家安全体系的重要法律依据，将在维护国家安全方面发挥特殊作用。
香港的国家安全法是一国两制的法律体现。根据宪法，全国人民代表大会于1990年通过了《香港基本法》，该法通过法律规定了香港特别行政区的制度。2020年5月28日，第十三届全国人民代表大会第三次会议通过了《全国人民代表大会关于建立和完善香港特别行政区维护国家安全法律制度和实施机制的决定》(以下简称《决定》)，其中第六条授权全国人民代表大会常务委员会制定维护香港特别行政区国家安全的法律。《决定》和《香港国家安全法》均以《宪法》和《香港基本法》为基础，旨在改善与在香港特别行政区实施《宪法》和《香港基本法》有关的制度和机制。因此，香港国家安全法的制定符合香港宪法和基本法的规定和基本精神。
根据香港《基本法》第十八条第三款，香港的国家安全法已被列入香港《基本法》附件三，其法律地位高于香港本地法律。《香港国家安全法》第六十二条明确规定，香港特别行政区的地方性法规与本法不一致的，适用本法的规定。同时，规定香港国家安全法的解释权由全国人民代表大会常务委员会行使。这一规定有利于维护《香港基本法》和《香港国家安全法》的权威性，及时有效地解决《香港国家安全法》实施中可能出现的规范性冲突，如《香港国家安全法》与地方法律不一致等，维护国家法制统一。
预防、制止和惩罚职能
香港《国家安全法》第一条明确了该法的三大职能，即预防、制止和惩治与香港特别行政区有关的分裂国家、颠覆国家政权、组织恐怖活动、与外国或海外势力勾结危害国家安全等犯罪行为。
【/h/】预防是指事先采取措施，防止危害国家安全的行为和行动的发生，主要针对国家安全观念和制度建设的漏洞。关于国家安全的概念，香港《国家安全法》第九条要求香港特别行政区加强维护国家安全和防止恐怖活动的工作。香港特别行政区政府应采取必要措施，加强对学校、社会团体、媒体、互联网等涉及国家安全事项的宣传、指导、监督和管理。第十条要求香港特别行政区通过学校、社会团体、媒体、互联网等开展国家安全教育。，从而增强居民的国家安全和守法意识。在制度建设方面，《香港国家安全法》要求香港特别行政区成立维护国家安全委员会。其主要职责是:分析和判断维护香港特别行政区国家安全的形势，规划有关工作，制定维护香港特别行政区国家安全的政策；推进香港特别行政区维护国家安全的法制和执法机制建设；协调香港特别行政区维护国家安全的主要任务和重大行动。这些系统设计和规定都是预防性功能。
制止主要是指针对正在进行的危害国家安全的行为所采取的措施。为了有效制止，香港国家安全法规定了两个方面:一是规定了需要制止的对象，即构成危害国家安全罪的人和组织；第二，它规定了组织和采取措施制止它的具体措施。《基本法》第四十三条规定，香港特别行政区政府警察在保护国家安全部门处理危害国家安全的犯罪时，可以采取香港特别行政区现行法律允许警察和其他执法部门在调查严重犯罪案件时采取的各种措施，以及《实施细则》第四十三条规定的具体措施。这些都是具有威慑性质的措施。
【/h/】处罚主要是指对危害国家安全的行为追究刑事责任的措施，包括程序和处罚。主要体现在香港《国家安全法》第三章罪与罚和第四章规定的案件管辖、法律适用和程序。第三章规定了四种犯罪和刑罚:分裂国家、颠覆国家政权、组织恐怖活动、与外国或海外势力勾结危害国家安全。法律规定的四种犯罪具有明确的构成要件、明确的界限和适当的处罚，体现了罪刑相适应的原则。同时，它规定了案件的管辖权、法律和程序的适用，包括特别起诉措施和审判组织。
预防、制止和惩罚是有机联系的职能系统，对维护香港特别行政区的国家安全具有特殊意义。在这三种功能中，我们更应该重视预防措施，重视预防措施的适当性。
建立维护国家安全的支持机制
香港国家安全法在立法体例和配套机制上，形成了统一、权威、有效的综合性规范体系和配套实施机制。
从综合规范体系来看，该法改变了实体法、程序法和组织法相互独立的立法体例。比如刑法是实体法，刑事诉讼法是刑事实体法的程序法。组织法是专门组织的规范，如国务院组织法、法院组织法等。香港国家安全法的立法凸显了这一问题的定位。从国家安全的特殊性出发，将与国家安全相关的实体、程序和组织规范纳入一部法律，形成一个全面的法律规范，加强不同规范的协调和法律实施的及时性。这是对立法体例和实施机制的新探索，富有创新精神。
【/h/】同时，香港《国家安全法》明确中央人民政府和香港特别行政区有两套维护国家安全的责任主体和执行机构，即中央人民政府是维护国家安全的根本责任主体，香港特别行政区是维护国家安全的主要责任主体，有自己的机构，即中央人民政府驻香港国家安全办公室和香港特别行政区维护国家安全委员会。根据这些责任主体的责任，规定了中央人民政府和香港特别行政区之间的案件管辖权。根据法律规定，国家安全的大部分案件由香港特别行政区管辖，中央人民政府驻香港国家安全办公室监督、指导、协调和支持香港特别行政区履行维护国家安全的职责。但是，在涉及外国或外国势力的复杂情况、香港特别行政区的管辖困难、香港特别行政区政府不能有效实施本法的严重情况、对国家安全构成重大实际威胁等三种特殊情况下的国家安全，由香港特别行政区政府或国家安全办公室提出，报中央人民政府批准。香港维护国家安全办公室管辖本法规定的危害国家安全的刑事案件，并负责立案侦查。最高人民检察院指定有关检察机关行使检察权，最高人民法院指定有关法院行使审判权，适用《中华人民共和国刑事诉讼法》等有关法律的规定。
国家安全教育制度化
在香港实施国家安全法的过程中，国家安全教育的制度化是一个非常重要的问题。在去年6月以来修法风波暴露出的种种问题中，部分香港人缺乏民族观念，尤其是青少年民族意识淡薄是最突出的问题之一。香港特区政府应把国家安全教育纳入特区教育体系，并借宣传普及香港国家安全法之机，有效改变香港教育长期缺乏国家教育的弊端。
通过对香港国家安全法的教育，有必要形成广泛的社会共识。教育当局应加强对特区各级学校的学生和教师进行国家安全法的教育和培训，建立与一国两制制度相适应的教育制度，澄清反华香港滋事分子对一国两制的污名化，清理一国两制的根源。通过学习香港国家安全法，学生可以明确一国两制的关系、中央政府的综合治理权和香港特别行政区的高度自治、国家安全和人权保障，树立正确的国家观，正确理解香港国家安全法的初衷和精神。
香港《国家安全法》第四条明确规定，香港特别行政区在维护国家安全时应尊重和保护人权，并根据《香港特别行政区基本法》和适用于香港的《公民权利和政治权利国际公约》及《经济、社会、文化权利国际公约》的有关规定，保护香港居民享有的权利和自由，包括言论、新闻和出版自由、结社、集会、游行和示威自由。尊重和保障人权，平衡自由与秩序，是香港国家安全法的核心理念。该法明确规定了现代法治和人权的原则，如对特定罪行的法定处罚、罪与罚相适应、不溯及既往。维护国家安全的根本目的是保护人权，保护人权是以国家安全为基础的。两者并不冲突，但相辅相成。近日，香港特别行政区政府将宪法、香港基本法、国歌条例和香港国家安全法的教育纳入学校教育，并与历史和国情教育相结合，有效增强学生的民族意识和对国家发展的信心。这些措施的实施将对香港国家安全法的顺利实施发挥积极作用。
总之，香港国家安全法的通过和实施，体现了包括香港同胞在内的全体中国人民捍卫国家主权的坚定意志，有利于维护香港宪法和基本法确定的宪政秩序，有利于维护香港的长期繁荣稳定。在这个新的历史起点上，我们要坚持一国两制的初衷，珍惜一国两制取得的成就，客观面对一国两制面临的挑战和问题，使一国两制这一承载着中国人民智慧和历史使命的制度创新继续保持旺盛的生命力。
