当地时间4月14日，美国总统特朗普在新闻发布会上宣布，由于世卫组织“严重失职，处理疫情，掩盖病毒传播事实”，他将要求政府暂停对世卫组织的资助，进行为期60-90天的“全面”调查。
一些美国媒体表示，特朗普此举的法律依据可能是1974年的《国会预算和扣押控制法案》。根据法律规定，美国总统的这一决定必须在45天内得到国会的批准，否则就要按照国会原来的拨款计划执行。然而，白宫预算办公室表示，它发现了几条未经国会批准“切断供应”的捷径，包括将资金转移到其他具有类似目的的公共卫生项目。
美国是世卫组织最大的资助者，贡献率为22%，也是最大的自愿资源提供者。虽然这次扣下的确切金额尚不清楚，但世卫组织作为一个长期财政紧张的组织，不可能没有任何影响。供应中断是否会持续很长时间，是否会带来连锁反应，以及其他资助者是否愿意填补美国留下的空·怀特的资金，还有待观察。
至此，特朗普政府的“抛锅”大戏达到高潮。也许对于美国来说，WHO确实是一个适合指责和惩罚的“软柿子”。为什么不这样做？大多数人对这个总部远在日内瓦的国际组织的历史和实际运作知之甚少，其处理跨国重大传染病的历史也不那么令人满意。最重要的是，攻击世卫组织及其领导人几乎不会带来任何实际后果。
特朗普的“问责”世卫组织:法律、理性和爱的分歧
要求世卫组织负责任地履行职责没有错。它是一个国际公共机构，其权力应该受到内部和外部的监督。然而，特朗普政府所做的并不是一种合法、合理和明智的问责方式。
第一，程序不合法。世卫组织的权威来自成员国的集体拨款，从逻辑上讲，其绩效评估过程也应由成员国集体发起。事实上，为应对2009年h1n1流感和2014年西非埃博拉疫情，成员国已两次授权成立审查委员会，研究世卫组织决策过程和《国际卫生条例》执行情况，并提出了一系列改革建议。现在美国单方面启动审查程序，在调查前切断供应。无论是正当程序问责还是政治愤怒，应该说一目了然。
第二，内容不合理。特朗普指责世卫组织的许多理由都站不住脚。例如，特朗普认为世卫组织失职的重要原因之一是它没有建议严格的旅行限制。他认为，在1月30日甚至更早之前，世卫组织应该已经提出完全切断中国与世界其他国家的人员交流。特朗普甚至表示，边境管制是应对疫情的根本要求。
《国际卫生条例》的目的是在尽可能不干扰国际正常贸易和旅行的情况下应对跨国传染病。跨境人员交流的增加是全球化的客观现实，不仅带来了商贸繁荣，也维系了一部分人的生计。
不考虑经济损失，实施旅行限制的做法也可能导致从非法入境点偷运人口，绕过正常的公共卫生筛查程序，这将更加不利于疫情控制。对于迫切需要外部援助的国家，这也可能阻碍医务人员的国际招聘。世卫组织几乎不可能提出这种一刀切的政策建议。因此，《国际卫生条例》允许成员国在基于科学依据和公共卫生原因的建议之外采取补充措施。
第三，时机不合理。新冠肺炎的肺炎疫情可以说是史无前例的全球公共卫生危机。到目前为止，病毒在发展中国家爆发只是时间问题。自疫情爆发以来，世卫组织向发展中国家提供了大量物质援助。随着世界上检测试剂的短缺和个人防护设备市场的几近崩溃，世卫组织的材料采购和分发一直是许多国家的生命线。
美国将切断对世卫组织的供应，最不发达国家将受到最大影响。众所周知，美国目前面临着检测试剂、口罩、防护服、呼吸器等关键防疫物资的供应吃不消。4月2日，美国要求所有外援物资掉头回国。显然，特朗普政府没有能力弥合通过双边渠道切断供应留下的治理差距。然而，其他国际机构，如儿童基金会，很难取代世卫组织在紧急情况下提供现场援助或根据当地情况制定流行病预防和控制计划的能力。不管特朗普政府是否承认，资助世卫组织实际上是目前情况下最有效的外援方式。
这一流行病造成了大量生命和财产损失，对所有国家来说都是一个巨大的冲击，对全人类来说都是一场悲剧，对全球卫生治理来说也是一个惨痛的教训。现行的《国际卫生条例》能否满足应对重大跨国传染病的要求？世卫组织的运作应该如何进一步改革和调整？这些都是各国需要从惨痛的经验中吸取教训，在未来共同反思的问题。然而，特朗普政府的做法显然不是为了这个目标。
“抛锅”和进攻都不是为下一次危机做准备的正确姿势
事实上，对世卫组织解散的批评甚至呼吁一直存在，危机往往是改革的催化剂。2003年非典的爆发加速了《国际卫生条例》的修订。2014年西非埃博拉危机后，世卫组织加强了其在实地的行动能力。新冠肺炎的肺炎疫情也可以为全球卫生治理提供借鉴，以便更好地应对下一次危机。
对这一问题的思考和审查将直接影响未来的改革进程。这里只提出两个粗略的看法。
首先，我们需要建立全面和公正的国际责任观。国际关注的公共卫生事件，这一概念本身就强调了采取联合行动应对疫情的必要性。从逻辑上讲，控制疫情不是，也不能只是一个国家的责任。因此，有必要全面审查各国的表现。目前，国际舆论领域有一些声音指责中国。这是企图用疫情发生国的“特殊责任论”来代替“普遍责任论”，以此为国家反应不力开脱。事实上，这是对国际法的歪曲。以通知义务为例，许多发达国家表现很差。当国内案例非常有限时，一些国家无法分享完整的案例报告；包括美国在内的许多国家已经停止了对轻度疾病的检测，向世卫组织报告的数据误差可能非常大。
其次，我们需要正视这场危机暴露出的治理赤字。与过去几起国际关注的公共卫生事件相比，新冠肺炎疫情具有较大规模和深远影响。事实上，这场危机的范围已经超出了狭隘的医疗卫生领域。中日韩东盟国家领导人联合声明指出，所有国家都认识到“全民医保”的重要性，即所有个人和群体都应该能够获得所需的卫生服务，而不必承担过多的经济负担。
“全民健康保险”的议程测试了各国如何提供和分配卫生资源，因此它本质上是一个政治问题，而不是技术问题。世卫组织今后是否会在推进这一目标方面取得实质性进展，并将其政策力量辐射到影响人民健康的各种社会经济因素？
特朗普政府提出了一个动机不良、方式错误的部分正确的问题。世卫组织在危机应对中的作用应该得到认真、严肃的审视，但以“抛锅”攻击来掩盖真实矛盾，并不是为下一次危机做准备的正确姿态。
(汤唯，上海外国语大学国际关系与公共事务学院副研究员)(本文来自《The Paper》，更多原创信息请下载“The Paper”app)新闻推荐
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